截至目前,我国被列入《世界遗产名录》的遗产共有56项,其中文化遗产38项、自然遗产14项、文化和自然混合遗产4项。
近日,中国文化遗产研究院与社会科学文献出版社联合发布《中国世界文化遗产保护状况报告(2021-2022)》(以下简称文化遗产蓝皮书)。根据文化遗产蓝皮书,气候变化与自然灾害、建设压力对遗产本体及环境保存的威胁一直存在,但与这些挑战相比,我国世界文化遗产监测工作尚不匹配。
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据介绍,世界文化遗产监测是一种针对世界文化遗产的风险管理手段,其目的在于监控和评估世界文化遗产的遗产区、缓冲区内可能对遗产造成威胁的自然和人为因素的变化情况,并预先发出警示信息,以便保护管理机构及时采取相应的处置措施,有效防范风险。
世界文化遗产监测其实早有明文规定。
2006年11月,原文化部公布《世界文化遗产保护管理办法》,规定保护机构应当对世界文化遗产进行日常维护和监测,并建立日志。监测的目标,是及时发现世界文化遗产存在的安全隐患。
同年12月,《中国世界文化遗产监测巡视管理办法》施行,明确世界文化遗产保护管理机构日常监测的内容包括文物本体保存状况、核心区和缓冲区内的自然、人为变化、周边地区开发对文物本体的影响、游客承载量等。此外,年度日常监测报告须及时上报。
在机构建设方面,2012年,国家文物局提出,世界文化遗产保护管理机构应当设置从事世界文化遗产监测的专门机构或部门。然而,文化遗产蓝皮书显示,截至2021年,仅有38.18%的世界文化遗产地成立了专门负责监测的部门或机构。
在人员配置方面,我国世界文化遗产保护机构从业人员共有3.1万余人,其中从事监测工作的共计1541人,仅占所有从业人员总数的4.85%。其中,931人(60.42%)为专职监测人员,610人(39.58%)为其他部门或机构的兼职监测人员。
在经费支撑方面,2021年,全国世界文化遗产地监测经费总额仅占保护经费的不到1%,并且自2019年以来呈下降趋势,对监测工作的开展形成制约。据课题组调查,不少遗产地有监测需求,但苦于经费无着,相关工作迟迟难以开展。
在技术应用方面,现有力量与投入的不足使得很多适用于遗产监测的成熟技术得不到有效应用,更遑论遗产监测专用技术的定制研发,这也导致一些必要的基础性监测工作开展不足。例如,截至2021年,仍有超过三分之一的遗产地未开展本体病害调查或因技术原因未提交相关数据。
编写文化遗产蓝皮书的课题组指出,尽管目前我国已初步形成以《世界文化遗产保护管理办法》和《中国世界遗产监测巡视管理办法》领衔、基本覆盖全国世界文化遗产地的遗产保护规范体系,但就监测工作的具体执行而言,目前主要是通过行政手段进行管控,针对具体情况、具有可操作性的地方配套法规、规章与规范性文件仍然供给不足。
根据文物保护法等相关规定,各级政府是包括世界文化遗产在内的我国文物保护工作的责任主体。
因此,课题组建议,应当不断强调和凸显各级政府的主体责任,将包括世界文化遗产保护管理在内的文物工作纳入政绩考核体系,世界文化遗产监测工作是其中的应有之义。在此基础上,各级政府应积极支持当地文物部门和遗产保护管理机构加强机构建设,保证专业人员数量满足管理需要,并给予上述各项任务必要的经费投入。同时,对现有业务人员加强专业培训,尤其是遗产监测方面的培训。大力开展遗产保护监测相关技术应用和装备的研发,提升国家和地方遗产监测平台在数据采集、分析、研判方面的自动化、智能化水平,为预防性保护提供技术支撑。
“选取典型遗产地,由国家文物局和当地政府协商,尝试开展遗产保护管理体制机制调整与资源整合试点。”课题组称,开展新一轮体制机制改革,通过立法赋予遗产保护管理机构和监测机构足以支撑其责任的权力,使之能够充分调动遗产保护所需的各类资源,横向上具有协调各方配合联动的能力,同时制定和完善相关技术规范,建立国家标准。
多年从事文化法学研究的中央民族大学法学院教授田艳呼吁,可以在文物保护法中对专职监测机构的设立和专职监测人员配备作出原则性规定,然后由各地在关于世界遗产地的地方性法规中作出具体规定。有了规定之后,由上级文物部门就此督察下级人民政府予以落实。
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