过去三年，随着国家财政支出方式转变和VC/PE行业的快速发展，政府引导基金遍地开花，已经成为人民币基金LP(有限合伙人)的中坚力量。
根据清科私募通统计数据，截至2018年11月20日，我国设立政府引导基金2065只，目标规模已达12.27万亿人民币。受到资管新规和整体行业大环境的影响，新成立的政府引导基金数量在近两年有所下滑，去年仅有250只左右。
不过，在2018年行业整体处于募资难的困境下，政府引导基金基本处于“一家独大”的地位，诸多新成立的创投基金背后大多都有政府引导基金的身影。而展望2019年，在募资难困境未解的情况下，政府引导基金扮演的角色或许会越来越重要。
政府引导基金
占国内LP半壁江山
事实上，最近两三年，国内整个LP市场超过半壁江山都是政府引导基金。尤其去年资管新规正式落地后，私募行业想要拿到其他渠道的资金，更是难上加难，这也让政府引导基金扮演了大量“救火”的角色。
“现在在募资市场上，很多钱都集中在各级政府引导基金和国有资本上，高净值个人跟银行等渠道的资金大部分已经关闭了，一些上市公司自身都岌岌可危。”深圳某小型VC机构的募资人员向证券时报记者透露，据其了解，国内大部分热捧的一二线城市的优质政府引导基金成为诸多创投机构募资的重点对象。“这些地方本身优质项目资源相对较集中，而且一些规章制度的设置也比较合理，许多(创投)机构都愿意拿这种钱。”
配置创业投资基金确实也是当前政府引导基金的核心投资策略。根据投中研究院日前发布的《2018政府引导基金调研报告》显示，其调研的样本中超过90%的政府引导基金所投资子基金为创业投资基金。
尽管从2017年开始，政府引导基金的数量和规模增速都有所放缓，然而政府出资额不断提高也是个不争的事实。目前多数政府引导基金在单个基金当中的出资比例平均约占20%~30%，其余的70%~80%的规模仍需要靠GP(普通合伙人)在社会上募资。
深创投总裁孙东升曾公开指出，对于GP而言，社会化募资压力较大，很多基金因为达不到要求而夭折，导致政府引导基金的投资变成“无效”。与此同时，部分欠发达地区的政府引导基金，由于当地的项目资源有限，一些创投机构不愿意到当地进行投资，导致基金的投资进度难以满足政府的要求。
也有政府引导基金的管理人直言，去年他们自身最大的感受就是，自己接触到的GP规模越来越大，原来一些中小型的GP已经基本不在他们的视线范围内。“特别是募资难的2018年，我们自己接触的GP越来越大，大型GP也来寻求政府引导基金的资金，在这个阶段越是能体现出政府引导基金的作用。”重庆市产业引导基金董事长杨文利说。
但表面风光，在2018年，政府引导基金自身也面临着“缺钱”的问题。有业内人士直言，此前很多政府体系的基金主要出资来源是财政、国企和银行配资，资管新规出台后，很多此类资金出不来，而且一旦银行撤资，基金就会出现很大空缺。同时，受去杠杆影响，银行贷款越来越少，导致整个社会都没有钱，政府引导基金也深受其害。
有金融系统人士就曾对媒体表示，自己所在地方政府此前推进的一只产业引导基金最近陷入停滞。也有VC投资人透露，机构此前申请的某只政府引导基金未准时到账。
据前述调研报告结果显示，样本中的半数政府引导基金受到资管新规的影响，总体上看，在募资难的背景下资管新规给政府引导基金及其子基金的募资增加了一定难度。
在这种情况下，政府引导基金应对资管新规有进退两种选择：一是替换出资方，保证募资的规模;二是直接缩小募资规模，稳步发展。
GP如何获取
政府引导基金资金
尽管政府引导基金自身也面临一些“困境”，但不难预测的是，在募资难困境还没能得到有效纾解的当下，政府引导基金仍将作为2019年甚至未来一段时间内行业内的LP主力之一。
对于GP而言，了解政府引导基金的偏好成为未来几年内必做的功课之一。据前述调研报告显示，GP团队素质、过往业绩以及投资策略，是政府引导基金评估子基金的三大主要指标。
调研结果显示，样本中将近100%的被调研者表示政府引导基金评估子基金时会将GP团队素质、过往业绩和投资策略作为主要指标。这说明政府引导基金将对GP团队，即对人的考察放在第一位，这与市场化的母基金不谋而合。90%的被调研者认为风险控制影响着政府引导基金对子基金的评估，超过80%的政府引导基金认为激励与分配机制，GP治理结构和GP股东背景也影响其对子基金的评估，73.33%的政府引导基金认为子基金LP背景也是评估的重要指标之一。
此外，超过六成的政府引导基金要求子基金GP共事的高级管理人员不低于3人，政府引导基金希望团队成员之间拥有较为成熟的合作关系;超过70%的政府引导基金要求管理机构有3个以上过往投资项目成功退出经验;超过90%的政府引导基金对子基金的关键人有明确的最低要求。
在当前国内诸多城市掀起金融争夺战的背景下，不少政府引导基金也倾向于选择在当地有常设机构或团队的GP。在他们看来，在当地无常设机构或团队会对子基金的管理会产生消极影响，这些影响包括投资进度慢、沟通效率低、难以达到返投比例、可能会与GP在管其他基金产生利益冲突和不利于风险隔离等。大多数政府引导基金还希望能够加入子基金投资决策委员会、参与分红、在约定年限内享有回购权力。
投中研究院院长国立波表示，对于GP而言，获得政府引导基金的资金其实也大有好处。他认为，多数政府引导基金可以为GP及其被投项目提供便利，包括帮助子基金投资企业对接政府资源、为GP提供办公用房、提供子基金规模发展奖励、清算利益让步、被投资对象获得税收优惠、股权退出让利、一次性风险补贴支持或其他投资补贴等。
深创投副总裁蒋玉才则以深创投的实践为例，从制度设计开始，深创投对GP设置了一个定量化的管理门槛，将一大批相对不那么有规模的机构排除在外。
据其介绍，深创投要求基金管理人或者基金管理人的股东，或者基金管理团队主要骨干必须共同管理过一定规模的基金，这些基金投资的项目要有一定数量的成功退出案例，团队中要有一定数量的人共同工作过几年以上。一旦设立之后，架构方面双方可以进行商业化的谈判，只要是符合深圳市引导基金管理办法和实施细则要求的，在年度计划内，深创投可以独立作出尽调和决策，报深圳市财政委复核即可。
政府引导基金
或进入早期投资领域
进入2019年，政府引导基金又会发生什么样的变化?
盛世投资董事长姜明明认为，在未来3到5年，政府引导基金、国有资本、金融机构三类核心LP将影响创投行业的走向。
在“拨改投”实施以来的三四年里，政府引导基金迎来了爆发式增长，如今规模已经达到两万亿。在姜明明看来，在新的调整周期里，政府引导基金将迎来三大变化：第一，在地方财政紧缩、国企平台转型的情况下，未来将鲜见超大体量的“大象”基金。第二，政府引导基金将更加关注产业发展和项目落地，具备优质产业导入能力的资产管理人将得到青睐。第三，政府引导基金投资将更加稳健和谨慎。
与此同时，政府引导基金参与到项目的投资行为已经越来越显现。在国内优质GP资源相对匮乏的情况下，部分政府引导基金已经在尝试一些创新模式谋求自身发展。这些模式包括设立子基金跟投、与境外LP或GP合作设立基金、设立直接投资基金、设立私募股权二级基金(即“S基金”)等。
在投资领域上，前述调研报告结果显示，政府引导基金的投资方向从传统集中走向新兴多元。样本中的93.33%的政府引导基金投资于医疗健康和TMT新兴领域，60%的政府引导基金投向材料能源领域。政府引导基金延续过往的热门投向，集中于医疗健康、TMT和材料能源领域。但从46.67%的政府引导基金投向新零售等领域，看到政府引导基金的投向开始走向多元领域投资。
另外，调研结果显示，样本中93.33%的政府引导基金延续过去投向，继续在医疗健康和TMT进行投资。未来3年政府引导基金还会倾向去投资较为熟悉的领域。53.33%的政府引导基金投向环保、公共事业领域，显示了政府引导基金开始布局未来新兴领域。此外，政府引导基金未来3年对教育和金融这两个领域的关注呈现出增长态势。
国家政策也在鼓励政府引导基金参与到直接投资行为中来。日前，国务院办公厅印发《关于推广第二批支持创新相关改革举措的通知》，当中提出，将在全国或京津冀、上海、广东(珠三角)、安徽(合芜蚌)、四川(成德绵)、湖北武汉、陕西西安、辽宁沈阳等8个区域内，推广第二批支持创新相关改革举措。通知中指出，要针对地方股权基金中的种子基金、风险投资基金设置不同比例的容错率，推动种子基金、风险投资基金投资企业发展早期。
国立波表示，目前市场现实情况是大量的政府引导基金投到了相对比较后期的阶段，而对早期投资相对比较少，因为早期投资风险相比更大。其根源之一就在于缺乏容错机制，投资早期项目带来的职业风险使得政府引导基金从业者集体不敢投早投小，很怕在审计的时候责任说不清楚。
在业内人士看来，该政策的出台，充分调研和考虑了政府引导基金投资早期项目遇到的瓶颈和困难，其目的在于引导和帮助科创企业发展，并对引导基金提供实操依据和办法。
此次关于早期投资容错率问题的指导意见表现出国务院对于政府引导基金进入早期领域持鼓励的态度。伴随近年地方引导基金的运作模式日趋完善，引导基金在助推实体经济发展过程中发挥了重要作用，且国家十三五规划明确大力发展创业投资和天使投资，丰富并购融资和创业投资方式，为中国私募行业发展提供了良好的政策环境。
重庆天使投资引导基金有限公司执行董事兼总经理贺亚军认为，此次关于容错率的设定目的其实就是鼓励引导基金进行更多的大胆尝试，让资金松绑并释放活力。此次政策的引导作用是非常强的，它会鼓励更多的引导基金去关注早期和勇于向正在成长的科创公司服务。
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